Kamuda tasarruf, Sayıştay’ın performans denetimi
Türkiye’de Sayıştay, performans denetim görevini gereği gibi yapmamaktadır. Bu yasal görevin yerine getirilmediği ülkelerde ise enflasyon ve kamu harcamalarında etkinsizlikler adeta kadere dönebilmektedir
23.05.2024
Son günlerin en popüler tartışma konularının başında istikrar programının (!) bir parçası olarak gündeme getirilen kamuda tasarruf kavramı.
P24’de yayınlayacağım yazılarda kamunun genelini ilgilendiren konuları daha teknik bir üslupla ele almak niyetindeyim.
Bu amaca yönelik olarak da 17 Mayıs 2024 tarihli Resmî Gazetede “Tasarruf tedbirleri” konulu bir Cumhurbaşkanlığı genelgesi yayınlandı.
Bu genelgenin içinde olanlar var ama aynı zamanda olmayanlar da var.
Olanlara zaten 17 Mayıs tarihli Resmî Gazeteden ulaşabiliyorsunuz ama bir de olmayanlar konusu var ve bu olmayanların başında iki temel konu geliyor, birincisi Sayıştay denetimi konusu, ikincisi ise kamu ihaleleri.
Başka “olmayan” konular da mevcut ama bu satırların yazarının olmayanlar içinde en önemsediği, “olmaz ise olmaz” niteliğinde gördüğü iki konu Sayıştay denetimi ve kamu ihale sistemi; bugünkü yazıda sadece Sayıştay performans denetimi konusuna değinmek istiyorum, kamu ihale sistemi ve kamu harcamalarında tasarruf ve etkinlik konusu umarım başka bir yazıya.
Sayıştay denetiminin etkin ve saydam olmadığı bir kamu maliyesi sisteminde kamu harcamalarında tasarruf kavramı tamamen anlamsız bir kavramdır kanımca.
Sayıştay Kanununun ikinci maddesinde dört tür Sayıştay denetimi tanımlanıyor: Düzenlilik denetimi, mali denetim, uygunluk denetimi ve performans denetimi.
Bu dört denetim de kamu harcamalarının etkinliği açısından son derece yaşamsal ama ben bugünkü yazıda daha ziyade performans denetimi konusuna ağırlık vermek istiyorum.
2010 tarihli, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun ikinci maddesinde performans denetimi şöyle tanımlanıyor:
Madde 2: d) Performans denetimi: Hesap verme sorumluluğu çerçevesinde idarelerce belirlenen hedef ve göstergeler ile ilgili olarak faaliyet sonuçlarının incelenmesi.
Sayıştay Başkanlığı 2014 senesinde Performans Denetim Rehberi isimli bir çalışma yayınlıyor, önsözde dönemin Sayıştay Başkanı Doç. Dr. Recai Akyel performans denetimi için şöyle diyor:
“Kurumsal düzeyde performans denetimi, idarenin plan ve program belgelerinin ışığında izleyeceği yolu ortaya koyan amaç ve hedefleri ile bütçe uygulaması sonucunda ortaya çıkan faaliyet sonuçlarının performans göstergeleri çerçevesinde ölçülmesi şeklinde yapılır. Bu çerçeve içinde performans denetimi sonucu hazırlanan denetim raporu idarenin dönem sonundaki performansını başlangıçtaki hedefleriyle karşılaştırarak ortaya koyar.”
Aynı çalışma performans denetimine ilişkin temel kavramları şöyle tanımlıyor:
Performans esaslı bütçeleme: Kaynakların kamu idarelerinin amaç ve hedefleri doğrultusunda tahsisini ve kullanılmasını sağlayan, performans ölçümü ve değerlendirmesi yaparak ulaşılmak istenen hedeflere ulaşılıp ulaşılamadığını tespit eden ve sonuçları raporlayan bir bütçeleme sistemidir.
Performans göstergesi: Kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır.
Performans hedefi: Kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktı-sonuç odaklı hedeflerdir.
Performans programı: Bir kamu idaresinin program dönemine ilişkin performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetleri ile bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programdır.
Performans yönetimi sistemi: Performans bilgisinin üretilmesi, yönetilmesi ve Raporlanmasına ilişkin idareye ait iç politikalar, yapılar ve süreçlerdir.
Tüm bu yarı teknik bilgileri neden aktarıyorum?
Evet, Türkiye’de devlet bütçesi performans bütçe sistemine göre yapılmaktadır. 2024 bütçesine ya da 2024 bütçe gerekçesine bakarsanız performans bütçeye yönelik uygulamaları göreceksiniz ama bu arada başka bir şey daha göreceksiniz, bu da maalesef performans bütçe uygulamalarının adeta tamamen göstermelik olarak yapıldığı gerçeğidir.
15 Kasım 2023 tarihinde Artı Gerçek sitesinde “2024 bütçe gerekçesinde sağlam saçmalıklar” başlıklı bir yazı yayınlamışım, konu yine performans bütçe sistemi.
Aşağıda bu yazımdan bazı alıntılar yapıyorum:
“Koruyucu sağlık” programı var, 2024 bütçe gerekçesinin 197. Sahifesi.
“Aynı program için ikinci anahtar gösterge bin canlı doğumda bir sene içinde Bebek ölüm oranı, bu oran 2023 için 9.3, 2026 için ise 8.8’dir ve bu oranlar çok ama çok yüksektir.
Bu oranları program performans analizinde gösteren sorumlu idare Sağlık Bakanlığı böylece büyük zafiyetini sergilemektedir.
Ancak, Sağlık Bakanlığı bu oranları verirken bir de performans analiz sisteminin büyük bir eksikliğini de göstermektedir; bu oranların anlamlı olması ve daha sağlıklı bir performans bilgisi sunabilmesi için program performans analizine MUTLAKA küresel örnekler de ilave edilmelidir.
Anne ve çocuk ölümleri bir ülkenin gelişmişlik düzeyi için en önemli gelişmişlik göstergelerindendir, bu tablolara Yunanistan, İtalya, Portekiz gibi ülkelerdeki aynı oranlar ilave edilirse durum daha netleşecektir.*
En ilginç ve en korkunç gösterge milyar TL cinsinden tarımsal hasıla büyüklüğüdür.
Düşen tarımsal çıktıya rağmen 2023 senesinde planlanan tarımsal hasıla bin milyar TL iken 2026 tarımsal hasıla tahmini 4.1 bin milyar TL’dir.**
Bu manzaranın söylediği önümüzdeki üç sene içinde çok ama çok yüksek bir tarımsal ürün fiyatları enflasyonunun bizi beklediğidir.”
Aşağıdaki dipnotlarda da belirttiğim gibi ülkemizde performans bütçe sisteminin işleyişinde çok önemli sorunlar vardır ve emin olunuz, bunu bir kamu maliyecisi olarak söylüyorum, performans denetiminin iyi yapıl(a)madığı ülkelerde kamuda tasarruf ve etkinlik kavramları yerli yerine oturmayan kavramlardır.
Nedendir bilinmez, Türkiye’de Sayıştay performans denetim görevini gereği gibi yapmamaktadır. Bu yasal görevin yerine getirilmediği ülkelerde ise enflasyon ve kamu harcamalarında etkinsizlikler adeta kadere dönebilmektedir.
Tabii, kamuda tasarruf hedefi de boşa düşmektedir.
*Bin canlı doğumda bir yaşına gelene kadar kaybettiğimiz bebek sayısı bizim kaynaklarda 10’un altında gözükürken yabancı kaynaklarda 18 olarak görülmektedir, bu durum bizdeki performans denetimini daha da kuşkulu hale getirmektedir.
**Tarımsal hasılada (parasal olarak) bu artış ancak çok yüksek bir enflasyonla mümkün iken, Merkez Bankasının enflasyon tahmini ile bu parasal artış uyuşmamaktadır, bu durum da performans denetimine ilişkin kuşkuları artırmaktadır; klasik ifadedir, “ölçemediğin büyüklüğü yönetemezsin”.